Il subappalto a cascata

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. 36/2023), è stato eliminato il divieto di subappalto di un precedente subappalto, previsto dal Codice abrogato. In particolare, l’articolo 119 del nuovo Codice consente a ciascun subappaltatore di affidare ulteriormente a terzi l’esecuzione di una parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto, con l’organizzazione dei mezzi e i rischi a carico del subappaltatore stesso. In sostanza, il nuovo Codice non vieta più, e dunque ammette, il cosiddetto subappalto a cascata.

Vantaggi del subappalto

Il subappalto offre vantaggi economici e organizzativi. Affidare specifiche lavorazioni a imprese specializzate permette una maggiore efficienza nella realizzazione delle opere, riducendo i costi e i tempi di esecuzione. Le imprese specializzate, grazie alla loro competenza, riescono a eseguire i lavori in modo più rapido e a costi inferiori rispetto all’impresa principale, con benefici per la competitività complessiva del progetto.

Rischi connessi al subappalto

Nonostante i vantaggi, il subappalto comporta rischi di varia natura. Tra questi, il decadimento della qualità se il subappaltatore non è qualificato adeguatamente per l’opera affidatagli. Inoltre, esiste il rischio di riciclaggio di denaro, fenomeno legato all’infiltrazione delle organizzazioni criminali nel settore delle costruzioni, in particolare mediante la gestione di contratti in subappalto. In queste situazioni, le organizzazioni malavitose possono utilizzare il subappalto per ripulire denaro di provenienza illecita, attraverso la falsificazione dei pagamenti e l’impiego di manodopera in nero. Infine, vi è il rischio che i subappaltatori trascurino la sicurezza sul lavoro, con conseguente aumento del numero di infortuni in cantiere.

Subappalto nelle opere OG1

Nel settore delle opere in categoria OG1 (ad esempio edifici di edilizia civile o industriale), l’impresa appaltatrice acquista i materiali e gestisce gli operai per la loro posa in opera. Storicamente, l’impresa assumeva direttamente operai, soprattutto per opere di edilizia tradizionale, con un coinvolgimento diretto nelle attività di cantiere.

Con l’evoluzione dell’industrializzazione edilizia e l’aumento della complessità dei sistemi costruttivi, è cresciuta la necessità di utilizzare manodopera specializzata, spesso disponibile solo per brevi periodi, coerentemente con le fasi di lavorazione richieste in un determinato cantiere. Questo rende più efficiente per l’impresa subappaltare tali lavorazioni specialistiche anziché mantenere in organico personale specializzato, che potrebbe risultare sottoutilizzato. L’impresa principale, pertanto, mantiene alle proprie dipendenze il personale tecnico e amministrativo per la gestione del cantiere, mentre le lavorazioni più specialistiche vengono affidate a subappaltatori.

Subappalto nelle opere OG2 e OG3

Nel caso delle opere di restauro e manutenzione di beni sottoposti a tutela (OG2) e delle opere a rete OG3 (strade, ferrovie, ecc.), la continuità delle lavorazioni specialistiche durante il cantiere è maggiore rispetto alle opere in OG1. In tali casi, è preferibile che l’impresa mantenga alle proprie dipendenze personale specializzato, limitando il ricorso al subappalto alle sole lavorazioni complementari, che non rientrano nella specializzazione dell’impresa.

Dal divieto al subappalto a cascata

Nel previgente Codice dei Contratti Pubblici (d.lgs. 50/2016), il comma 19 dell’articolo 105 stabiliva espressamente che “l’esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto non può formare oggetto di ulteriore subappalto”. Con l’introduzione del Codice 36/2023, tale divieto è stato rimosso. Secondo quanto previsto dal comma 2 dell’articolo 119, ogni subappaltatore può oggi, a sua volta, subappaltare a terzi parte delle prestazioni affidate, conferendo così una legittimazione al subappalto a cascata.

Il nuovo Codice disciplina non solo i lavori, ma anche i servizi e le forniture, benché il focus principale qui sia rivolto al subappalto nei lavori. Tuttavia, il subappalto presenta peculiarità diverse a seconda delle tipologie di opere.

Limiti al subappalto a cascata

La normativa vigente, che recepisce e si adegua agli ultimi riferimenti forniti sia dalla UE, sia dalla Corte di Giustizia Europea, impone tuttavia un limite chiaro al “subappalto a cascata”.

Il subappaltatore non può infatti subappaltare le prestazioni che gli sono state affidate, a meno che tale possibilità non sia stata espressamente prevista nel contratto di subappalto e approvata dalla stazione appaltante.

Il legislatore vuole così evitare la proliferazione incontrollata dei subappalti, garantendo che la stazione appaltante abbia contezza e possa controllare  la “catena” delle imprese coinvolte nell'esecuzione di un contratto pubblico.

Misure per contenere i rischi

Per mitigare i rischi derivanti dal subappalto, è essenziale mantenere un controllo rigoroso e continuo sulle attività svolte dai subappaltatori. Questo include l’implementazione di procedure di controllo di qualità, ispezioni periodiche e una gestione attenta del rispetto delle normative in materia di sicurezza e prevenzione degli infortuni. La comunicazione trasparente tra appaltatore e subappaltatori è fondamentale per garantire che tutti i soggetti coinvolti siano allineati sugli obiettivi del progetto e sulle modalità di esecuzione.

Conclusioni

La delega conferita al Governo con la Legge 78/2022 aveva l’obiettivo di razionalizzare, riordinare e semplificare la normativa in materia di contratti pubblici. Il nuovo Codice 36/2023, pur ponendosi in continuità con tale detta norma, attraverso l’introduzione del subappalto a cascata non sembra semplificare la gestione dei contratti pubblici, rischiando, al contrario, di complicarne ulteriormente l’esecuzione, aumentando i rischi legati alla qualità, alla sicurezza e al controllo.

Nonostante ciò, la modifica sembra mirata a offrire maggiore flessibilità alle imprese, consentendo loro di suddividere i lavori in modo più efficiente, soprattutto quando l’appaltatore principale non abbia le risorse tecniche per eseguire direttamente le opere specialistiche. Tuttavia, l’eventuale mancato rispetto delle norme espone le imprese a possibili interventi da parte delle autorità di controllo, con il rischio di ritardi nell’esecuzione delle opere e potenziali sanzioni.

In sintesi, mentre il subappalto a cascata offre opportunità organizzative ed economiche, comporta anche notevoli rischi che richiedono un attento monitoraggio da parte delle stazioni appaltanti e degli organi preposti alla vigilanza.